营利性民办学校该如何治理?

营利性民办学校作为教育发展的补充,值得鼓励支持。然而,在以市场为导向的发展目标下,民办学校质量参差不齐。如何激发民办教育主体办学活力,如何引导民办教育主体合规发展,也一直是教育体制改革的重要探索领域。

本文分析了营利性民办学校存在的治理难题,借鉴了国外民办学校的治理经验,对民办学校治理体系的构建给出了一些思考。

作为教育体制改革的重要探索,如何对营利性民办学校进行良善治理,是当前和今后一个时期各级教育行政部门所面临的新课题新任务。本文从治理体系上研究营利性民办学校的管理和监督问题,试图就完善民办教育宏观管理制度提出对策建议,并为《实施条例》的进一步修订贡献智慧、提供方案。

一、营利性民办学校发展中的治理难题

国内外实践表明,适度发展营利性民办学校,在增加教育供给、满足多元需求、扩大社会投资、提升教育消费、激发教育活力等方面具有积极意义。从法律意义上讲,民办教育新法新政允许举办营利性民办学校,意味着营利性民办学校同样是促进民办教育发展的合法且有效的举办形式;从自身优势看,营利性民办学校更能运用市场机制配置教育资源,也更能凭借体制机制上的优势进行教育创新;从市场需求看,营利性民办学校以顾客为导向、适应市场变化,则更能满足多样化个性化的选择性教育需求。因此,应当给予其恰当的生存空间,并为其健康发展创设基于公平而有差别的政策环境。

然而,由于政府管理监督体制尚未完全理顺,以及相关制度建设滞后等原因,对于营利性民办学校,当下还存在不少治理难题。主要表现在:

一是如何实施营利性民办学校设置审批问题。新修订的《民促法》除了禁止义务教育阶段新设或转设营利性民办学校外,法理上以“负面清单”方式开放了其他各级各类营利性教育的准入领域及范围,同时明确了对各级各类营利性民办学校都要实行前置许可制度。

但是,除了民办高等学校,国家教育行政部门对其制定有具体设置标准外,对于其他各级各类营利性民办学校,各地目前仍然缺乏统一的设置标准。而且,就面广量大、种类繁多的民办培训机构而言,如果按照《民促法》第十二条的规定,将其完全纳入教育行政部门或人力资源社会保障部门的审批许可范畴的话,则既无可能,也无必要。

此外,不同于非营利性民办学校的监管制度已经相对比较健全,营利性民办学校的日常管理和监督制度,目前还极不完备,亟待建立健全。

二是如何保障营利性民办学校教育质量问题。从国内外营利性民办学校实际运营情况看,营利性民办学校与其它市场主体一样,或多或少都存在追求“短平快”和过度逐利等问题,这就势必会导致其刻意减少教学投入,尽可能降低办学成本,以实现投资效益最大化,从而损害教育教学质量。受功利驱动或对政策预期的原因,近年来,一些营利性或准营利性民办学校举办者明显减少或延缓了对学校基础设施及教学基本建设的资金投入,导致不少民办学校办学条件每况愈下,师资水平差强人意,教学环节极其薄弱,这严重影响了教育教学质量的稳定和提高。

三是如何促进营利性民办学校规范办学问题。现实中,一些营利性教育机构存在夸大招生宣传、强化应试导向、滥发学业证书乃至无证无照办学等失范现象,造成了不良社会影响。有的营利性或准营利性民办学校在办学中,更是出现了挪用学费、抽逃资金、灰色交易等违法或违规套利行为,严重侵害了学校法人财产。不仅如此,一些营利性教育机构未经批准,擅自选择不具备消防条件的场所作为办学点,存在着严重的安全隐患。上述种种问题,既有悖于社会公序良俗,也有损于教育的公益属性,都不同程度损害了广大受教育者的合法权益,亟待采取制度性措施加以有效规制。

四是如何防控营利性民办学校运行风险问题。目前,在境外上市的教育公司,多数采用“可变利益实体”(VIE)架构,规避了《中华人民共和国外资企业法》及其实施细则和《外商投资产业指导目录(2017 年修订)》对外资投资教育行业的限制。这些境外上市公司,一般都通过在境内设立外商控股企业(WFOE),采取与其所控制的关联学校订立各种显失公平的业务合作协议,并多以各种虚假交易方式,全部或部分转移所控制学校的盈余,从而逃避非营利性民办学校不能向举办者“分红”的管制。这给所控制学校的稳定运行带来了很大风险。此外,营利性民办学校法人治理结构也很不健全,普遍存在“内部人控制”和“资本雇佣劳动”现象,缺少权力制衡机制,使得各种失范行为和办学风险得不到有效约束和管控。

二、境外营利性教育机构的治理经验及借鉴

现阶段,在对民办学校实施非营利性和营利性分类管理的大背景下,破解营利性民办学校的治理难题,在全面吸取国内医疗、养老院及科研机构实施非营利性和营利性分类改革经验教训的基础上,可以也应该借鉴美国、英国、日本、澳大利亚等营利性学校(教育机构)发展较为充分的国家的治理思路及治理手段。在过去一个时期,随着全球范围营利性学校的快速崛起,相关国家在对营利性学校治理体系建设上作了很好地探索,积累了许多宝贵的经验,值得我们效仿和借鉴。

1.通过立法赋予营利性学校合法地位,明确其进入领域

当前,各国营利性学校的准入领域,多以中学后教育为主。美国大多数州的法律都不禁止开办营利性学校及营利性教育机构,受《退役军人安置法案》和 1986年国会通过的《高等教育法案》学生补助政策的刺激,美国营利性高校在各州发展迅速。

英国保守党曾经一度反对营利性企业或机构在英国办学,但最终通过设立相关高等教育法案,鼓励商业公司涉足高等教育领域,允许私立大学进行营利性运营,因此催生了部分营利性高校。

日本虽然在 1949 年制定的《私立学校法》中规定了学校法人的非营利性,但到 2003 年小泉内阁所颁布的《结构改革特别区域法》,则助推日本诞生了 8 所营利性大学。

总体而言,大多数国家政府对中小学营利性学校都持一种谨慎或禁止态度,但对高等教育特别是高等职业培训教育则允许营利性学校进入(见表1)。

2.设置最低办学标准,保障营利性学校办学条件和教育质量

在学校设立标准上,虽然不同时期、不同国家、不同学段的营利性学校的设置标准都有所差异,然而基本上在允许举办营利性学校的国家中,对于营利性学校一般都规定了最低设置标准。

如,马来西亚在《私立高等教育法案》中,规定了营利性学校校园设施建设的最低标准规范。美国允许营利性学校举办的州,也大多设立了最低办学标准。在学位授予标准上,对举办学历教育的营利性学校,一般都与非营利性学校坚持相同的标准。譬如,美国各州通过学位授予标准来考量营利性学校的资质,规定具有学位授予权的营利性私立高校的实体校园必须与非营利性私立高校保持相同的办学标准。

在教育质量保障上,一些国家及地区都对营利性学校实施最低限度标准,并由政府有关部门负责评估其教学项目是否合适以及学生能否从中受益。如,美国一些州就对营利性学校规定了注册前标准,相关教育项目必须和学生的准备及技巧相适应,同时对营利性学校的课程及内容的目标和方法以及预期的学生学习结果等,进行评估检查,以保障基本的教育质量。

3.通过给予学生助学贷款等方式,引导并支持营利性学校发展

在财政资助方面,总体而言,相关国家及地区除了通过购买服务方式对营利性学校有所资助外,对营利性非学历教育机构则普遍不采取直接资助策略。在高等学历教育阶段,美国各州主要是以学生贷款和提供奖学金的方式给予营利性高校资助;而法国公共财政资金则多以政府购买教育服务的方式进入营利性高校。

为了提高财政资金使用的安全性,美国政府还专门针对营利性高等教育机构制定了“90/10 规则”和控制助学贷款违约率的规定,即要求营利性高等教育机构的收益中,来自联邦政府助学金和助学贷款的比例不得超过 90%,至少有 10%的收益是来自学费或者其他收入,否则该教育机构将失去获得联邦各项助学项目的资格。

在税收优惠方面,在允许营利性学校存在和发展的国家及地区,除了美国一些州外,一般都不对营利性学校采取税收优惠政策。美国一些州政府对营利性学校提供直接税收减免。在美国 50 个州中,包括堪萨斯、科罗拉多、伊利诺伊等在内的 21 个州对所有营利性学校的动产和不动产财产免除财产税,一些州对于营利性学校售卖的餐食、教科书、通勤校车等相关行为和收入免除税赋。

而其他国家基本没有税收优惠,如法国营利性私立学校需按民商法运行,依法纳税且不能接受政府资助和社会捐赠;日本相关法律也规定,营利性学校不能与学校法人所设立的私立学校享受同等的税收优惠待遇和捐赠税收减免。

4.着力保护受教育者权益,加强对营利性学校经营行为的监管

一些国家及地区对营利性学校经营行为的监管重点,主要在于加强广告与招生行为的监管,建立受教育者权益侵害案件处理机制以及探索建立联合监管体制。

一是加强广告与招生行为的监管。为了招徕生意、扩大营利,营利性学校通常采用高强度的营销手段和误导性的广告来吸引不符合入学条件的低收入家庭子女,而在描述就业前景、学校毕业率和学校办学条件时会过分夸大甚至无中生有。对此,美国教育部采取了若干禁止性措施,奥巴马政府还为此出台了新的“失实陈述”条例,对营利性学校实施了更为严格的监管,扩大了消费者可起诉的范围。

二是建立受教育者权益侵害案件处理机制,多途径保护受教育者权益。针对在营利性学校中营利行为与受教育者权益常常发生冲突,导致学生权益不同程度受到侵害的现象,美国有些州政府出于维护学生权益的需要,还会启动针对营利性高校违法办学行为的诉讼活动,从司法渠道给予受教育者必要的救济。

三是探索建立联合监管体制。在美国,营利性高校既被视为一项教育事业,也被视为一项生意。鉴于营利性学校的运行具有不稳定性,所以,除了美国教育部,联邦贸易委员会、美国证券交易委员会、消费者财政保障局、司法部、财政和退伍军人事务部等其他联邦政府部门也都会根据各自职责范围,实质性介入营利性学校办学行为的监管和管控中,其中美国证券交易委员会重点监管营利性高校的上市融资合规性。

5. 重视中介及行业组织建设,发挥社会多方共同监管功能

营利性学校规模不断扩大,特别是营利性职业培训机构数量较多、分布较广的现状,使得政府缺少相应的资源和能力进行管理,因此中介机构及行业组织便在一些国家及地区营利性学校的设置准入、过程监管、质量保障等方面,起到了不可替代的作用。

譬如,美国有多个独立的非营利性教育认证机构,接受营利性学校办学质量的评估并确认营利性学校所报告情况的可信性。这些认证机构对营利性学校的评鉴管理有详细的操作规范,这些规范不仅要求教育机构自律,而且认证协会还将定期进行督导,以确认教育机构的自律是否到位。[5]

此外,一些国家及地区还通过中介组织对营利性学校实施教师资格认证制度。如在教师准入方面,美国一些州政府教育当局一般对营利性大学教师都实行资格证书制度,规定教师任职通常必须持有教师执照,且在学历学位方面有一定要求,并具体交由相关中介机构进行资格认证。

三、我国营利性民办学校治理体系的构建

党的十九大报告强调指出,要支持和规范社会力量办学。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81 号)明确提出,要实行非营利性和营利性分类管理,同时强调要坚持教育的公益属性,无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。

未来一个时期,在民办教育新法新政框架下,针对营利性民办学校在发展中所存在的诸多问题及可能面临的办学风险,从平稳实施民办学校分类管理改革、促进营利性民办教育规范发展角度,立足于社会主义初级阶段基本国情,借鉴境外国家及地区的有效做法及成功经验,国家及地方政府应着眼于推进民办教育治理体系和治理能力的现代化,在立法层面和行政规制上采取相应措施,着力完善营利性民办学校治理制度及质量保障体系。

1.健全营利性民办学校准入制度

在对营利性民办学校准入实施“负面清单”管理基础上,一方面,要根据经济社会发展的战略需要,进一步明确营利性民办学校的准入领域及发展空间,厘清政府部门的管理重点和监督边界,让举办者选择营利性办学有方向、可实现。

另一方面,要建立健全营利性民办学校的许可登记制度,严把设置标准底线,可参照工商特许行业的做法,分级分类建立营利性民办学校最低注册资本金制度,并借鉴我国台湾地区的经验,设立风险保证金制度,在前置程序上防范可能出现的经营风险。建议此次修订《实施条例》时,就营利性民办学校的设置审批范围及准入条件作出更加明晰的规定,以筑牢营利性学校的安全“防火墙”,提高各级各类民办学校的抗风险能力。

2.完善营利性民办学校日常运行监管制度

这些监管制度包含但不限于以下几个方面:

一是完善营利性民办学校招生及广告监管制度,杜绝各类虚假宣传及欺诈行为,切实保护受教育者的合法权益。

二是完善营利性民办学校的财务监管制度,尤其要加强学费专户监管和财务审计制度,防范举办者违规套取和转移学校办学经费。

三是完善营利性民办学校教育督导制度,坚持同类学校相同质量标准,确保营利性学校基本办学质量不降低。

四是完善营利性民办学校年度检查制度,尤其要加强学校法人治理制度是否健全以及教学场所及设施是否安全方面的检查,规范学校办学行为。

鉴于 VIE 架构在外资进入教育领域管控方面所存在的漏洞及风险,建议此次修订《实施条例》时,作出专门规定,切实加强对各类以 VIE 架构运作特别是采取关联交易的营利性教育企业的设置审查及运行监控,消除监管盲区。

3.建立信息强制公开及违规失信惩戒机制

依据修订后的《民促法》和系列民办教育新政的规定,各级教育行政部门要督促各级各类营利性民办学校尽快建立办学信息公开制度,通过学校官方网站、信息公告栏等渠道,及时公开和更新学校基本信息、教师基本情况、收费和退费制度以及各项规章制度等。

同时,相关部门应建立健全营利性民办学校信息系统及管理平台,向社会公开营利性民办学校的相关信息,包括证照基本信息、年度审查评估及日常监督检查结果、督导情况、行政处罚信息等,同时切实加强事中事后监管,提高监测预警能力。

建议本次修订《实施条例》时,明确规定对营利性民办学校实施“白名单”和“黑名单”制度,并将其纳入各级政府公共信用信息服务平台统一管理,同步建立起违法失信惩戒机制。

4.健全办学风险预警、防范及干预机制

重点要抓好三方面工作:

一要建立政府部门间联动机制,加强对营利性民办学校不规范办学行为的监管和治理,其中尤其要适时建立举办者变更行为的前置审查和事后报备制度。

二要建立营利性民办学校财务运行状况监测及财务风险预警机制,综合运用学费专户监管、经费预决算报备以及经济合同审计等一系列措施,统筹治理营利性或准营利性民办学校中广泛存在的各种利益输送、关联交易和灰色套利问题。

三要切实加大对各种失范办学行为的查处及惩戒力度,特别是针对举办者抽逃出资、挪用办学经费、侵害法人财产和恶意规避税收等行为,相关部门要依法严格进行查处,追究当事人法律责任。

5. 建立健全营利性民办学校质量保障体系

一是实施营利性民办学校最低教育质量标准。可按“学时”“学分”等效原则,创建和实施最低限度教育质量标准,抑制营利性民办学校单纯谋利做法,保障基本教育教学质量。

二是建立办学信息及信用评级系统。利用互联网技术,基于大数据,建立营利性民办学校办学信息系统,并开发相应的信用评级系统,保证学生基本权益,助力学生作出正确选择。

三是导入并实施第三方质量评估评鉴。将营利性民办学校招生指标的分配和相关扶持政策的落实,与其是否通过具有政府认可资质的第三方质量评估挂钩,倒逼营利性民办学校加大教学投入和提高教育质量。

四是完善营利性民办学校内部质量保障机制。督促和指导营利性民办学校建立健全内部质量保障体系,进一步明确质量观及质量目标,将课程开发、学生学习效果评估和教师准备度等,确立为质量管理体系的关键因素。

6.健全营利性民办学校内部治理机制

一要完善营利性民办学校决策机制。探索建立由多元主体共同参与的学校董(理)事会,依法加强党对营利性民办学校的领导,保障广大师生及其他利益相关者的合法权益。

二要健全董事会领导下的校长负责制。依法保障营利性民办学校校长独立行使教育教学和行政管理权,着力完善营利性民办学校校长的激励与约束机制。推动校长队伍职业化发展,提高以校长为核心的行政管理团队的执行力和战斗力。

三要建立多方参与多元制衡的监督机制。为了确保营利性民办学校社会主义办学方向和教育的公益属性,除了要求其普遍设置由利益相关者多方参与的监事会等独立的内部监督机构外,还应建立起强有力的外部公共问责制,探索建立营利性民办学校独立监事制度。

最后需要指出的是,在我国发展营利性民办教育还是一件新鲜的事物。现阶段,我国民办教育的基本特征仍然是投资办学。为了更好吸引社会资金进入教育领域,按举办者是否要求获得办学收益,对民办学校实施非营利性和营利性分类管理、分类扶持,是未来宏观政策的一大基本走势。对此,在合理定位和恰当监管之下,一方面要大力倡导公益性办学,重点扶持非营利性教育优先发展;另一方面要正确看待并公平对待营利性教育,为其留足必要的发展空间。

应当树立起这样的观念,即民办教育无论是否营利(盈利),只要依法、规范办学,只要办出了让政府放心、人民满意的教育,都是好的教育,都应得到尊重、鼓励和支持。唯有如此,才能给营利性教育正名,促使其举办者对未来发展有更好预期,克服办学行为的短期化和过度功利化,从而实现营利性教育的健康发展。

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